Sob o rito dos recursos repetitivos (Tema 1.327), a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) alinhou sua jurisprudência à do Supremo Tribunal Federal (STF) e fixou duas teses sobre a irretroatividade de sanção administrativa mais branda após edição de nova norma pela Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT). As teses são as seguintes:
1) A sanção administrativa prevista na Resolução da ANTT 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos.
2) A penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa, autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.
Para o relator do repetitivo, ministro Paulo Sérgio Domingues, permitir que uma sanção administrativa aplicada de acordo com a norma vigente à época seja posteriormente reduzida sempre que surgir uma regra mais branda comprometeria a função preventiva das penalidades. “A estabilidade da sanção aplicada ao tempo da conduta é, nessa perspectiva, condição de eficácia do próprio sistema regulatório, cuja missão de tutela de bens jurídicos coletivos depende da credibilidade e da previsibilidade de suas reprimendas”, afirmou.
Com a fixação das teses, poderão voltar a tramitar os recursos especiais e agravos em recurso especial que estavam suspensos à espera da definição do precedente qualificado.
Nos recursos representativos da controvérsia, a ANTT recorreu de decisões que reduziram o valor de multas aplicadas pela agência reguladora com base na aplicação retroativa de uma alteração da Resolução 5.847/2019. O normativo modificou a Resolução 4.799/2015 e diminuiu de R$ 5 mil para R$ 550 o valor da sanção para o infrator que obstruir ou dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas.
Sistema penal e sistema administrativo sancionador são distintos
Para o ministro, a regra da irretroatividade protege a segurança jurídica e a confiança nas normas vigentes. “Assegura ao cidadão que os atos praticados em conformidade com a ordem vigente não serão desconstituídos por normas supervenientes, e à administração que os atos regularmente editados subsistirão como manifestações válidas do poder que lhes deu origem”, disse.
Paulo Sérgio Domingues explicou que o artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal – conforme o qual a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu – não estabelece uma regra geral para todo o poder punitivo do Estado. Trata-se, segundo ele, de uma garantia específica do direito penal.
De acordo com o relator, o direito penal envolve a possibilidade de restrição da liberdade e, por isso, conta com a intensificação de garantias, entre elas a retroatividade da lei mais benéfica. Já o direito administrativo sancionador regula condutas relacionadas à organização da vida social e econômica e aplica sanções patrimoniais ou restritivas de atividades, sem envolver privação da liberdade.
O ministro também citou o entendimento do STF no Tema 1.199 – firmado em análise da nova Lei de Improbidade Administrativa –, o qual considera o direito penal e o direito administrativo sancionador sistemas distintos. Apesar disso, Domingues lembrou que há um núcleo mínimo de garantias do direito penal que se aplicam ao campo do direito administrativo, como a legalidade, a tipicidade da infração e da sanção, o devido processo legal, a ampla defesa, entre outros.
Retroatividade da norma mais benéfica precisa estar prevista em lei
Na visão do relator, a retroatividade da lei favorável não encontra no direito administrativo sancionador o mesmo pressuposto que a justifica no direito penal, o qual está ligado à proteção da liberdade individual.
Para Domingues, não é possível aplicar por analogia a regra penal ao direito administrativo. Segundo ele, a analogia somente é cabível quando há lacuna legislativa e identidade jurídica entre as situações. Porém, no caso do direito administrativo, o ministro observou que há disciplina normativa completa que estabelece a regra da irretroatividade da lei e a aplicação da norma vigente no momento da conduta.
Destaca-se, ainda, que o princípio da legalidade tem aplicação em duas direções no direito administrativo sancionador: é necessária lei para estabelecer a punição e lei para autorizar sua aplicação retroativa. O ministro realçou que o legislador previu expressamente a possibilidade de retroatividade em áreas específicas, como no direito penal e no direito tributário.
Por fim, o relator salientou que o STJ já havia admitido, em julgamentos anteriores, a aplicação retroativa de norma administrativa mais benéfica. Contudo, ele ressaltou que essa interpretação foi alterada diante do precedente vinculante julgado pelo STF.
Leia o acórdão no REsp 2.175.768.
